אמריקה תחילה בגרסת הקצה: טראמפ מקפיא את מעורבות ארה״ב ומוציא אותה מ־66 גופים בינלאומיים - מהאו״ם ועד מנגנוני האקלים

ממשל טראמפ חושף את אחד המהלכים הדרמטיים ביותר בתולדות מדיניות החוץ האמריקאית בעשורים האחרונים: הנשיא דונלד טראמפ חתם ביום רביעי על צו נשיאותי שמקפיא את תמיכת ארצות הברית ב־66 ארגונים, סוכנויות, ועדות וגופים בינלאומיים — לאחר סקירה מקיפה של השתתפות ומימון ארה״ב במוסדות גלובליים, ובהם גם כאלה המזוהים עם מערכת האומות המאוחדות.

המהלך מצטייר כנסיגה חריגה בהיקפה מן המערכת הרב־צדדית: לא עוד מחלוקות נקודתיות עם מוסד כזה או אחר, אלא כיוון מדיני שמשרטט מחדש את יחסיה של וושינגטון עם המוסדות שמסדירים שיתופי פעולה בין מדינות בתחומים כמו אקלים, עבודה, הגירה, תקינה בינלאומית ומאבק בטרור. לפי תיאור הממשל, רבים מן היעדים הם סוכנויות, ועדות ופאנלים מייעצים הקשורים לאו״ם — המתמקדים, בין השאר, במשבר האקלים ובתוכניות חברתיות — שממשל טראמפ מסווג ככאלה המקדמים יוזמות של ״ערוּת״, גיוון והכללה, על חשבון אינטרסים אמריקאיים.

 

המהלך מצטייר כנסיגה חריגה בהיקפה מן המערכת הרב־צדדית: לא עוד מחלוקות נקודתיות עם מוסד כזה או אחר, אלא כיוון מדיני שמשרטט מחדש את יחסיה של וושינגטון עם המוסדות שמסדירים שיתופי פעולה בין מדינות בתחומים כמו אקלים, עבודה, הגירה, תקינה בינלאומית ומאבק בטרור. לפי תיאור הממשל, רבים מן היעדים הם סוכנויות, ועדות ופאנלים מייעצים הקשורים לאו״ם — המתמקדים, בין השאר, במשבר האקלים ובתוכניות חברתיות — שממשל טראמפ מסווג ככאלה המקדמים יוזמות של ״ערוּת״, גיוון והכללה, על חשבון אינטרסים אמריקאיים.

 

ברשימה נכללים גם גופים שאינם חלק ממערכת האו״ם, ובהם השותפות לשיתוף פעולה אטלנטי, המכון הבינלאומי לדמוקרטיה ולסיוע בבחירות, והפורום העולמי לסיכול טרור.

שר החוץ מרקו רוביו ניסח את ההצדקה במונחים של יעילות, ריבונות וביטחון לאומי. בהצהרה רשמית אמר כי הממשל מצא שמוסדות אלה ״מיותרים בהיקפם, מנוהלים בצורה גרועה, בזבזניים, נשלטים בידי אינטרסים של גורמים המקדמים את האג׳נדות שלהם בניגוד לשלנו, או מהווים איום על ריבונות האומה שלנו, על חירויותינו ועל שגשוגנו הכללי״. (הניסוח במקור חזר על הביטוי ״מיותרים״ ועל הטענה בדבר ניהול ירוד; כאן הוא לוטש לעברית תקינה ולוגית, תוך שמירה על רוח הדברים.)

ביקורת מבית ומחוץ ממהרת להציג את התמונה ההפוכה: לא חיסכון בלבד, אלא ויתור על מנופי השפעה. מתנגדי המהלך מזהירים כי ארה״ב עלולה לאבד את היכולת להכתיב כללים — ולהותיר חלל שמעצמות אחרות, ובראשן סין, ימהרו למלא. לטענתם, גם כאשר מוסדות בינלאומיים לוקים בבירוקרטיה ובפוליטיזציה, היציאה מהם אינה מתקנת אותם — היא פשוט מפקירה את הזירה למי שנשאר בתוכה.

ההחלטה מגיעה גם בהקשר רחב יותר של מדיניות חוץ לוחמנית ומתריסה, שלדברי מבקרים מגבירה את תחושת אי־הוודאות אצל בעלות ברית ויריבים כאחד. בתוך כך נכללו בתקופה האחרונה צעדים ואיומים שעוררו כותרות ודאגה, בהם מבצע ללכידת המנהיג האוטוקרטי של ונצואלה, ניקולס מדורו, וכן הצהרות על כוונה להשתלט על גרינלנד — מסרים שנתפסים בעולם כסימנים לממשל שמעדיף כוח חד־צדדי על פני תיאום מוסדי.

הצו החדש משתלב בדפוס שכבר ניכר בשנים האחרונות: הממשל השעה בעבר תמיכה בגופים כמו ארגון הבריאות העולמי, סוכנות הסעד והתעסוקה של האו״ם לפליטים פלסטינים (אונר״א), מועצת זכויות האדם של האו״ם, וכן ארגון החינוך, המדע והתרבות של האו״ם. לצד זאת, וושינגטון אימצה גישה סלקטיבית לתשלום דמי חבר והשתתפות: לבחור בקפדנות אילו פעולות וסוכנויות מתיישבות עם סדר היום של טראמפ — ואילו אינן ״משרתות עוד אינטרס אמריקאי״.

דניאל פורטי, ראש תחום האו״ם בקבוצת המשבר הבינלאומית, תיאר זאת כקו מדיני שמתגבש לכדי עיקרון ברור: ״כך נראית הגישה האמריקאית לרב־צדדיות — 'או בדרך שלי, או בכלל לא'״. לדבריו, מדובר בחזון שמוכן לשיתוף פעולה בינלאומי רק בתנאים שמכתיבה וושינגטון — ולא במסגרת שבה שותפים רבים מחזיקים ביכולת ממשית להשפיע, לעכב או לאזן.

זהו שינוי ניכר ביחס למדיניות של ממשלים קודמים — רפובליקניים ודמוקרטיים כאחד — שניהלו מאבקים בתוך המוסדות אך לרוב לא נטשו אותם בהיקף כזה. בפועל, גופים גלובליים שכבר מצויים במשבר אמון ובמצוקה תקציבית נדרשים כעת להעמיק קיצוצים בכוח אדם ובתוכניות. במקביל, ארגונים לא־ממשלתיים עצמאיים, שחלקם עובדים בצמידות למערכת האו״ם, מדווחים על סגירת פרויקטים — גם על רקע החלטות קודמות לקצץ בסיוע החוץ האמריקאי דרך הסוכנות האמריקאית לפיתוח בינלאומי.

עם זאת, גורמים בממשל מדגישים כי אין כאן ״נטישה מוחלטת״ של הזירה הבינלאומית. לטענתם, ארה״ב תמשיך להשקיע דווקא במקומות שבהם מתקיימת תחרות ישירה עם סין על תקינה ועל השפעה טכנולוגית־כלכלית, ובהם איגוד הטלקומוניקציה הבינלאומי, הארגון הימי הבינלאומי וארגון העבודה הבינלאומי. במילים אחרות: פחות ״מימון מערכות״ ויותר מאמץ ממוקד במוקדי כוח שמעצבים סטנדרטים — משום שסטנדרטים הם כלכלה, וסטנדרטים הם כוח.

אחד הסעיפים הרגישים ביותר הוא הפרישה מאמנת המסגרת של האו״ם לשינוי אקלים — האמנה שנחתמה ב־1992 ונועדה לקבוע תשתית לשיתוף פעולה בינלאומי בהתמודדות עם ההתחממות העולמית. האמנה משמשת בסיס להסכם פריז — ההסדר המרכזי שבאמצעותו מדינות מתחייבות לצמצם פליטות ולהתאים את עצמן לשינויי האקלים. טראמפ, שכבר תיאר בעבר את שינוי האקלים כ״מתיחה״, פרש מהסכם פריז זמן קצר לאחר שחזר לבית הלבן, וכעת הוא מעמיק את הניתוק גם מן המסגרת המוסדית שמחזיקה את המנגנון לאורך שנים.

ג׳ינה מקארתי, יועצת האקלים הלאומית לשעבר בבית הלבן, תקפה את המהלך בחריפות ואמרה כי הפיכתה של ארה״ב למדינה היחידה שאינה חלק מן האמנה היא ״קצר־רואי, מביך והחלטה טיפשית״. לדבריה, המשמעות אינה רק סמלית: ״הממשל מוותר על היכולת להשפיע על טריליוני דולרים של השקעות, מדיניות והחלטות שהיו יכולות לקדם את כלכלתנו ולהגן עלינו מפני אסונות יקרים שמחריבים את ארצנו״. מקארתי מכהנת כיום כיושבת־ראש משותפת של הקואליציה ״אמריקה היא הכול״ — ברית של מדינות וערים בארה״ב שמנסות לשמר מדיניות אקלים גם כאשר הממשל הפדרלי נסוג.

מדענים מן הזרם המרכזי מזכירים כי משבר האקלים נקשר לעלייה בתדירות ובעוצמה של אירועי קיצון — הצפות, בצורות, שריפות יער, גשמים עזים וחום מסוכן — עם תג מחיר כלכלי וחברתי כבד. רוב ג׳קסון, מדען אקלים מאוניברסיטת סטנפורד ומנהל ״פרויקט הפחמן העולמי״, הזהיר כי נסיגה אמריקאית עלולה לפגוע במאמץ הגלובלי לרסן פליטות משום שהיא ״נותנת למדינות אחרות תירוץ לעכב את הפעולות וההתחייבויות שלהן״. לדבריו ולדברי מומחים נוספים, קשה להשיג התקדמות משמעותית בלי ארה״ב — מן הכלכלות הגדולות בעולם ואחת הפולטות המרכזיות — לא רק בגלל שיעור הפליטות שלה, אלא משום שהשפעתה מעצבת שווקים, השקעות וטכנולוגיות בקנה מידה עולמי.

גם בתחומים אחרים ברשימת הפרישה צפויים עימותים פוליטיים פנימיים. קרן האוכלוסין של האו״ם — סוכנות המספקת שירותי בריאות מינית ורבייה ברחבי העולם — הייתה במשך שנים מוקד התנגדות מצד גורמים במפלגה הרפובליקנית. טראמפ קיצץ לה מימון כבר בקדנציה הראשונה, וגורמים רפובליקניים האשימו אותה בהשתתפות ב״נוהלי הפלות כפייתיים״ במדינות כמו סין. כאשר הנשיא ג׳ו ביידן נכנס לתפקיד בינואר 2021, הוא השיב את המימון. סקירה של מחלקת המדינה שנערכה בשנה שלאחר מכן לא מצאה ראיות התומכות בטענות הרפובליקניות — אך המחלוקת הפוליטית סביב הסוכנות נותרה, וכעת היא חוזרת לשולחן כנקודת קרע אידאולוגית.

בין גופים נוספים שמהם ארה״ב צפויה לסגת נמנים ההסכם לאנרגיה נקייה מופחתת־פחמן, אוניברסיטת האומות המאוחדות, הוועדה המייעצת הבינלאומית לכותנה, הארגון הבינלאומי לעץ טרופי, המכון הפאן־אמריקאי לגיאוגרפיה ולהיסטוריה, הפדרציה הבינלאומית של מועצות אמנויות וסוכנויות תרבות, וכן קבוצת המחקר הבינלאומית לעופרת ולאבץ.

מעבר לרשימה עצמה, המשמעות הרחבה יותר היא שאלת היסוד על מקומה של ארה״ב במערכת הבינלאומית: תומכי המהלך טוענים שמדובר בהגנה על ריבונות, בהפחתת בזבוז ובהתמקדות באינטרס לאומי ישיר. מנגד, מבקריו מזהירים ש״אמריקה תחילה״ עלולה להפוך בפועל ל״אמריקה לבד״ — ולעלות ביוקר דווקא בתחומים שבהם כוח עולמי נבנה מהשפעה עקבית בתוך מוסדות, מהיכולת לנסח כללים, ומהשאלה מי יושב ליד שולחן ההחלטות כשהתקנים, היעדים והמחויבויות נקבעים.

העובדה שארה״ב עלולה להפוך למדינה היחידה שאינה חלק מאמנת האקלים של האו״ם מסמלת בעיני מתנגדי המהלך את עומק הבידוד שוושינגטון בוחרת לעצמה — לא רק ביחסי ציבור, אלא כהחלטה אסטרטגית שמעצבת עשורים. עבור בעלות ברית, זה מעלה ספקות לגבי אמינות אמריקאית והיכולת לבנות קואליציות סביב אתגרים גלובליים. עבור יריבים ומתחרים, זו יכולה להיות הזדמנות: כאשר המעצמה החזקה בעולם מתרחקת מהזירה המוסדית, מי שנשאר בה לא רק ממשיך לשחק — הוא עשוי גם לכתוב את חוקי המשחק.